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文化产业发展专项资金政策:绩效评估、理论探

发布时间:文化产业发展专项资金政策:绩效评估、理论探 来源:武汉和记娱乐文化发展有限公司 发布人:和记娱乐 编辑:和记h88
     
     

  [摘 要]文化产业发展专项资金从最早设立至今已有十多年历史,该项政策是终结还是继续、调整备受关注。近期,我们对B市等部分省市本级文化产业发展专项资金进行了绩效评估和专项研究。研究发现,从部分省市看,文化产业发展专项资金绩效处于较好水平。设立和继续文化产业发展专项资金政策仍有较充分的理论依据。文化产业发展专项资金政策不应终结,而是继续和调整。应因地施策、因区施策、因时施策,不能搞“一刀切”。从突出社会效益、推进精准扶持、加强政策协同和改善政策服务等方面,完善文化产业发展专项资金政策。

  设立文化产业发展专项资金是各级为扶持文化产业发展而确立的一项文化产业政策和公共财政政策,自2003年设立以来累计投入500亿元以上。它设置时间长、资金投放大,其绩效如何、政策是否科学合理等问题越来越受到关注,在国务院大力推行第三方政策绩效评估的背景下,迫切需要对其进行政策及绩效评估。鉴于此,2013年以来,我们启动了文化产业发展专项资金绩效评估研究。针对文化产业发展专项资金的特点,建立了基于政策制定、政策执行、政策结果等政策过程,以政策质量、政策服务质量和政策成效为示标的绩效评估模型,然后以此为基础,构建了既体现财政支出绩效评价要求,又体现文化产业政策评估特点的文化产业发展专项资金绩效评估指标体系,并通过对分别来自东部地区的B市、H省、G省、D市等4个省市本级文化产业专项资金的量化分析对其进行检验。研究发现:

  1.从B市等4个省市看,当前,文化产业发展专项资金的整体绩效处于较好水平,满意度较高,文化产业发展专项资金政策终结的条件还不够充分。从总体评估得分看(5分为优秀,1分为极差),除B市得分为3.34,超过及格线,其中最高的H省、G省达到了4.64和4.5的水平,这说明,文化产业发展专项资金的整体绩效还是处在良好水平。另外,B市4个省市专项资金的总体满意度平均得分分别为4.66、4.25、4.12和4.34,也说明了B市等4个省市文化产业发展专项资金的总体满意度较高(见表1、表2)。

  2.文化产业发展水平相对较低的H省及G省,其文化产业发展专项资金绩效高于文化产业发展水平相对较高的B市和D市。这说化产业发展专项资金绩效的高低与其使用地区的文化产业发展水平并不呈正相关关系,文化产业发展专项资金在文化产业发展水平相对较低的地区可能作用和效用更大。这也说明,文化产业发展专项资金政策在文化产业发展水平相对较低的地区继续的必要性更大。

  3.从B市等4个省市整体看,相比政策服务质量、政策成效,专项资金的政策质量得分最低。从另一个角度看,这说明部分省市文化产业发展专项资金绩效的提升在政策质量上有很大空间,政策质量是影响文化产业发展专项资金绩效的重要因素。见下表。

  当前,不少地区纷纷取消文化产业发展专项资金,或缩减文化产业发展专项资金规模,并加快设立和扩大文化产业投资基金,文化产业发展专项资金“资金转基金”已成潮流。对此,应结合文化产业发展专项资金绩效评估,谨慎对待,不能搞“一刀切”,不能盲目“废资金转基金”。主要理论依据如下:

  1.从文化产业的本质属性看,文化产业具有较强的公品和准公品属性,强调社会效益优先,根据公品理论、外部性理论,适当保留文化产业发展专项资金并加大对文化产业的扶持仍很有必要。

  (1)文化产业的公品理论分析。根据公品理论及其分类方法,文化产品既有私人产品属性,也具有公品和准公品的属性。从公品看,公共、公共电视、公共网络等文化产品服务具有不可分割性、非竞争性、非排他性特点,可以列入公品范畴。从准公品看,电视、文艺演出、网络视频以及大型的文化产业服务平台(如大型的电影后期制作平台、大型的动漫制作数据库、文化产业园区建设)等文化产品和服务,介于公品和私人产品之间,可列入准公品范畴。因此,基于文化产品具有的公品和准公品属性,可以由来提供这两类文化产品。而以文化产业发展专项资金对文化产业进行扶持,就是提供这两类文化产品的实现方式和途径之一。

  (2)文化产业的外部性理论分析。文化产业不仅具有较强的商品属性,也具有较强的意识形态属性,其外部性可以从生产和消费两个角度来理解。从生产角度看,文化产品外部性主要表现为外部经济,即文化知识、信息或创意溢出。特别是当盗版现象存在时,文化产品收益外溢更加严重。从消费角度看,文化产品的外部性是指“某一个体对文化产品的消费对另一个体的福利所产生的影响,这种影响没有通过市场价格机制反映出来。”[1]具体表现有文化消费的时空性、交互性、“知识经济”效应和意识形态功能。消费文化产品的过程,也是一个主动或被动接受某种文化熏陶和影响的过程,而消费者之间的“示范—模仿”机制会扩大这种影响,这种无需补偿的影响催生文化消费的“搭便车”现象。

  尤其要注意到文化产品具有意识形态功能。费斯克在《理解大众文化》一书中敏锐指出,在文化经济中,流通过程并非货币的周转,而是意义和快感的。[2]文化产品不仅具有休闲教育娱乐功能,还具有文化思想、观念等意识形态功能。这样,文化产品具备了产生正外部性和负外部性的可能:正面效应的文化产品往往能起到提升消费者思想素养、文化素养等正外部效应,而负面效应的文化产品往往能起到扭曲消费者世界和价值观念,进而造成严重的污染、文化污染等问题。因此,往往采取通过补贴、励等激励方式鼓励具有正外部性的文化产品生产和消费行为,采取征税、处罚等方式具有负外部性的文化产品生产和消费行为。这是设立文化产业发展专项资金的重要理论依据。

  2.从文化产业发展的阶段性特征看,根据产业生命周期理论、幼稚产业理论,我国文化产业尚属幼稚产业发展阶段和处于产业生命周期中的发展期,仍然需要财政扶持,文化产业发展专项资金政策应保持稳定性,短期内不能全部取消。尤其对新兴文化产业业态,更应待其脱离幼稚期和成长期并做强做大后,再将相应的财政扶持政策逐步退出。

  (1)文化产业的产业生命周期分析。文化产业与一般的产业一样,一般也要经历初创期、成长期、成熟期等阶段,为此,因根据所处阶段的不同,对文化产业采取不同的产业规划、产业政策。一般而言,在初创期,应加大以财政补贴等为主的直接财政政策投入;在成长期,应适当减少财政补贴等支持,以财政投资引导基金等间接财政政策投入为主扶持产业发展;在成熟期,应减少财政投入,实施税收优惠等间接扶持政策。产业生命周期理论提示应根据文化产业发展的不同阶段,采取不同的财政政策。尤其是要把握本地区文化产业发展的阶段性变化,适时地调整文化产业财政政策。当前,我国文化产业整体处于成长期,部分地区处于初创期,继续文化产业发展专项资金政策仍有必要。

  (2)文化产业的幼稚产业理论分析。一般认为,幼稚产业必须具备以下三个特点:属一国尚未发展成熟的新兴产业;具有较大的产业关联度。在现阶段缺乏其推动发展的资金实力;文化产业与工业、农业以及其他服务业关联度很高,现阶段我国文化产业整体上还处于产业成长期或初创期,无论是经济总量,还是产业结构以及产业竞争力等,都与美国等文化产业大国、强国还存在着很大的差距,文化逆差仍然并将长期存在;文化产业发展基础比较薄弱,无论是资金、技术还是人才等资源仍然处于紧张状态。对照幼稚产业的特点可知,我国文化产业还属于幼稚产业,从“文化例外”、“文化多样”、“文化安全”等原则和民族产业出发,完全有必要由采取设立文化产业发展专项资金等优惠政策扶持文化产业发展。

  3.从文化产业发展的区域性特征看,我国文化产业发展水平、文化产业发展专项资金效用以及文化产业对文化产业发展专项资金政策的需求,在东部与部区域之间,城市与农村之间存在较大差异,应因地施策、因区施策,采取不同的扶持政策。文化产业发展水平较高的地区,以投资基金采取市场化、商业化运作方式扶持的力度可以更大些,反之亦然。本次研究针对B市等4个省市本级文化产业发展专项资金绩效评估发现,一级指标政策质量的得分,4个省市得分全部超过3.3,H省和G省还超过了4,这说明B市等4个省市专项资金的政策质量绩效处于及格以上水平,但同属东部地区且文化产业发展水平相对较高的B市、D市却低于属部地区且文化产业发展水平相对较低的G省和H省,且B市与H省、G省将近有1分的差距。同时,在调研中发现,文化产业发展水平相对较低的地区,对文化产业发展专项资金的需求及政策满意度明显要高于文化产业发展水平较高的地区。这些现象从另一个角度也反映出,文化产业发展水平不同的地区对文化产业发展专项资金政策的需求存在较大差异。因此,对文化产业发展专项资金政策的调整应因地施策、因区施策、因时施策,不能搞“一刀切”。

  综上所述,文化产业发展专项资金的设立和继续具有充分的理论依据,其绩效处于较好水平,作为一项政策暂不应终结而是完善,应因地施策、因区施策、因时施策,不能搞“一刀切”,而要按照资金与基金并重、补投结合的原则适当保留一定比例的文化产业发展专项资金。当然,研究发现,文化产业发展专项资金政策存在着社会效益不明显、扶持不精准、协同不充分、服务不到位等突出问题,因此,完善文化产业发展专项资金政策,要针对存在的问题和市场及社会需求,重点提升政策质量即专项资金的创新性、协调性、配套性等。

  文化产业发展专项资金作为扶持文化产业发展的财政政策,实质是通过财政对文化产业的扶持来促进整个文化事业的发展,为社会提供公品和准公品,必须始终把社会效益摆在首位。国家就普遍重视通过对文化“事业”的扶持,来实现国家的文化政策目标。当前,文化产业发展专项资金在使用上还存在“重产业轻事业”“重经济效益轻社会效益”的问题,突出表现为中小文化企业特别是小微文化企业受助比例偏低、国有大中型文化企业受助比例偏高、社会效益好但经济效益不明显的项目受助比例偏低、绩效评估指标设置社会效益指标偏少,等等。为此,:一是突出社会效益的政策导向。把社会效益放在首位作为文化产业发展专项资金的政策目标、资金投放原则和绩效评估标准。改进项目评审和绩效评估,在专项资金的项目申请标准和评审标准上适当淡化经济效益指标,强化市场竞争、带动社会就业、促进公共文化服务等社会效益指标。二是强化公品功能。凡是市场化程度较高,市场在资源分配中起决定性作用的领域,专项资金要尽量不介入,反之,市场主体不愿参与、正外部性较强的领域如公共服务平台的建设、公共服务和产品的生产提供,原创性的内容和作品的创作生产、创意设计、人才培训等等,专项资金要加大投入。

  文化产业发展专项资金应着眼不同企业(项目)不同发展阶段的实际需求,按照精准扶持的思,推进动态化、间接化、多元化、市场化扶持,满足企业多元多样资金需求,提高专项资金使用效益。

  1.变静态扶持为动态扶持。当前,文化产业发展专项资金普遍按财务周期固定静态投放,与文化产业项目周期及动态需求存在不匹配。调研中,有许多调查对象就提出:“一期资金只能解决一定阶段的问题,需要针对项目的长期性予以扶持。”“对项目的年度资金支持,应该有个延续性。如果能连续补助两年,效果会更好”。由于文化产业项目建设期较长,收益期较长,且确保社会效益放首位,项目扶持时间调整为3年。应针对受助项目的动态需求实行动态扶持。比如,综合采用按财务年度投入与按项目周期投入结合、一次性拨款与按项目进度拨款相结合等方式,对项目周期比较长的创作类项目予以扶持。

  2.变直接扶持为间接扶持。调研发现,企业特别希望加大对文化产业公品、公共服务和公共活动以及文化产业研发、消费等环节等扶持。在继续直接扶持的基础上,专项资金应以间接扶持方式,加大对有关宣传推介平台建设、园区及市场优化、促进文化消费等领域和环节的扶持。比如,可借鉴市打造惠民文化消费季和文惠卡等平台经验,采取对文化消费进行财政补贴的方式,以文化消费拉动文化生产。

  3.变单一扶持为多元扶持。调研发现,企业普遍希望在文化产业发展专项资金上给予多元扶持。法国在创作环节通过补贴和励实现对作者等创作人才的扶持,以及针对电影制片人的贷款等扶持措施就体现了多元扶持的特点。应针对文化创意企业规模小、资产轻、融资难的问题,搭建“投、保、担、贷、孵、融”的多功能、一体化的文化投融资服务体系。针对项目产业链条的不同环节和企业发展的不同阶段,采取项目补助与基金投资相结合等多元方式予以扶持。对处于初创期的企业和处于原创研发环节的项目,采取孵化基金、知识产权融资补贴、人才资金以及项目补助方式予以扶持;对处于成长期的企业和处于成品及推广阶段的项目,采取信用、融资、贷款贴息或投资引导基金注资等方式,帮助企业和项目获得银行信贷以及金融机构投融资支持;对于处于成熟期的企业或项目,采取扶持上市、风险投资以及产业投资引导基金等方式予以扶持。

  4.变行政化扶持为市场化扶持。国家普遍建立、半或市场化的基金,采取市场化分配方式来扶持文化产业。在必要的项目补贴、励资金等基础上,文化产业发展专项资金应按照“由补改投”、“资金改基金”的思,加快向产业投资基金转变,并推动市场化、商业化扶持。

  发达国家普遍重视将财政政策与税收政策等政策打包使用,满足行业多元需求,放大政策体系效应。比如,韩国对创新文化产业的扶持,除专项基金、财政励及财政预算拨款等财政政策外,还综合运用公司所得税、不动产税、财产税、个人所得税、综合土地税等税收优惠措施(见表3)。

  评估发现,专项资金政策与本地区其他产业政策的协调性指标上的得分,B市、D市明显低于H省、G省。调研发现,B市、D市等地区文化产业企业或项目对政策的需求已逐步由资金扶持转向税收、金融、土地、市场管理、人才培养等方面的扶持。这就需要把握这一变化,一是完善文化产业政策体系。在政策制定上注意与税收、金融、土地、市场管理、版权、人才培养、文化产品流通、制定文化产业标准、采购产品和服务等方面政策加强协同,完善文化产业政策体系,满足企业多方需求。二是组合运用政策工具。在资金使用上要加强与税收、金融以及行政管理等手段或工具的组合运用。比如,对电影产业的创作生产前期,专项资金通过政策性资金投入缓解企业或项目资金困难;对电影产业的创作生产中期,专项资金通过贷款贴息、贷款、融资、风投或产业投资引导基金投入等形式,引导、鼓励各类投融资机构参与投资;对电影产业终端环节,专项资金应协调其他产业政策,采取发放文化消费券、实施文化消费补贴、支持院线建设、降低院线经营成本等各类政策,以促进电影营销推广,完善消费,拉动电影消费。

  政策服务质量是影响政策绩效的重要因素。评估发现,专项资金管理机构服务程序的简易性、享受专项资金的目标群体对政策的知晓度、专项资金绩效评估的开展程度等指标的得分,有3个省市普遍均低于平均值,成为降低专项资金政策服务质量的重要因素。为此:

  1.改进立项审批。文化产业发展专项资金项目申报手续烦琐、审批科学性不高等问题,一直文化企业诟病。应借鉴美国国家艺术基金会设立评审团负责项目评审,英国建立从文化、和体育部(DCMS)到63个非公共文化管理机构再到下属行业性委员会的完整的绩效评估体系,日本酷日本基金依托“海外需求开拓委员会”及专业团队对投资项目进行评价等经验,改进和规范专项资金的项目评审和审批。

  2.加强资金使用监管。继续做好财政支出绩效评价,组织审计部门对专项资金进行绩效审计,开展的第三方绩效评估,加强对专项资金合规性的监督检查,并及时公开绩效评价、绩效审计和绩效评估结果,接受社会监督。

  3.完善配套措施。尤其要简化申请程序,压缩申请、审批时限,精简申报材料,提高申报受理审批效率,确保立项项目质量,提高资金使用和服务效率。

  4.推进政务公开。推进政务公开、接受社会监督,促进专项资金的政策制定和资金的预算、分配、管理使用公开透明。

  设立文化产业发展专项资金是各级为扶持文化产业发展而确立的一项文化产业政策,在不少地区纷纷废除文化产业发展专项资金政策、新设文化产业投资基金的大背景下,其绩效如何、政策是否终结还是继续或完善等问题越来越受到关注,迫切需要对其进行政策绩效评估和科学论证。研究认为,文化产业发展专项资金的设立具有充分的理论依据,其绩效处于较好水平,作为一项政策暂不应终结而是完善。研究,完善文化产业发展专项资金政策的重点是提升政策质量即专项资金的创新性、协调性、配套性等,思是从突出社会效益,发挥公品功能,调整扶持方向,创新扶持方式,加强政策协同,改善政策服务,推进政务公开等方面提升其绩效。

  [1]左惠.文化产品供给论—文化产业发展的经济学分析[M].:经济科学出版社,2009:65.

  [2][美]约翰?费斯克.王晓珏,宋伟杰译.理解大众文化[M].:中央编译出版社,2001:33.

  [作者简介]祁述裕,中央党校(国家行政学院)文化政策与管理研究中心主任、教授、博士生导师;曹伟,中央党校(国家行政学院)文化政策与管理研究中心研究人员。

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