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三、宏观调控如何调控?

发布时间:三、宏观调控如何调控? 来源:武汉和记娱乐文化发展有限公司 发布人:和记娱乐 编辑:和记h88
     
     

  宏观调控是的基本职能之一,是现代社会为应对并纠正市场失灵而设计的一项重要的制度安排。在市场失灵的情况下,的宏观调控实属必要,关键是如何调控,以什么方式调控。

  宏观调控是一门科学。市场经济和现代经济结构的复杂性,尤其在中国特色体制下经济与关系的复杂性,决定了宏观调控是一门需要兼具判断力、执行力的高难度的科学。回顾十多年来钢铁产业的宏观调控,从中国粗钢产量超越日本和美国跃居世界第一之时起,对“钢铁”的恐慌一直甚嚣尘上。外行看热闹,就事论事并不奇怪。

  问题在于,决策层同样只见树木,不见森林,关注钢铁单一产业的显性高增长,而忽视了相关产业的隐性发展及其关联性,严重忽略了中国的工业化、市场化和城镇化高速推进带动的市场需求,对钢铁业市场前景的判断出现了集体性失误。

  因此,宏观调控的科学性,本质上要求实现公共政策的科学化、化。决定实施宏观调控政策之前,首先要做好产业现状与前景的科学评估和论证。对宏观经济走势的预判极为关键,这关系到调控时机的选择,更关系到要不要调控和如何进行调控,以及调控力度与程度的抉择。

  在宏观调控过程中,调控政策必须统筹兼顾,并要对行业和市场发展情况调查,及时了解市场的动态反馈,以因应市场的变化对前期政策作出相应的调整。要注意相关产业之间政策的关联性和针对性,调控政策必须市场化导向,市场的需求,引导产业发展,而不应以行政取代市场,以长官意志和既定的框架产业的发展。

  中国是个主导型社会,行政强大有力,对市场的干预无所不在。职能转变推动了20多年,但成效甚微。在政绩导向下,“看得见的手”更似“闲不住的手”,其干预的范围越来越扩大,干预的事项也更加微观和具体。行政审批制度是行政干预的集中体现。国家发展委员会这个旨在为推动行政管理体制和职能转变而设立的机构,同时被赋予宏观调控的掌舵者的角色。

  令人啼笑皆非的是,国家发展委等部门在司职国家宏观调控职能的过程中,实际上扮演了计划经济时代“计划委员会”的角色,成了市场准入的“掌控部”,向地方分配资源的摇钱树。从近年来“跑部钱进”现象的盛行,到著名的湛江市市长“吻增长”事件,都表明了行政审批制度对中国经济尤其是对地方投资的影响,而行政审批背后所隐藏的寻租空间更为司空见惯。就钢铁产业来说,正是和市场之间关系的失位导致了钢铁行业严重的产能过剩。

  执政党和早就意识到了问题所在,并于2001年推动了一场以简化或取消行政审批事项为内容的行政审批制度,先后分六批取消了相关的行政审批项目。然而,迄今多数对市场和企业有实质性影响的、含金量大的行政审批依然如故,其中仅中央级的审批项目还有一千多项,地方级的更有接近两万项。在行政审批的预设条件下,无论是传统的钢铁产业,还是新兴的产业,都无法逃脱计划经济的阴影。总想着替企业决定产品价格和规格,近年发生的“发改委约谈后康师傅主动配合暂缓调价”事件,正是当下宏观调控“微观化”的缩影。约谈式干预肯定不是宏观调控,甚至都谈不上计划,完全就是一个拍脑袋式的调控。

  行政审批制度及对市场无所不在的干预,严重阻碍了市场发挥其基础性作用。推进行政管理体制,切实落实《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(2012),“凡、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”换言之,凡能自决的,都应退出;凡市场能调节的,都要退出。惟有切实转变职能,严格依法行政,以事后监管取代前置性行政审批,真正还权于市场,还权于民,才是破解当下“调控悖论”之良方。

  市场经济是基于契约基础上平等竞争的经济,平等竞争恰恰是市场机制的灵魂。因此市场经济的良性发展离不开契约和市场主体平等竞争地位的。而鉴于法律规则只能是由提供,因此推进体制的另一关键点是通过打造良好的与社会生态,让市场主体平等竞争。各级通过机制建设,减少不充分竞争带来的负面影响,其中特别体现在“一视同仁”地对待国企和民企上。

  地方需摒弃历来的地方主义和行政干预,建立和完善公平竞争的市场机制,充分发挥市场竞争的优胜劣汰作用。须在更深层次上推进市场化,形成资源要素的市场化配置模式。必须加快推进资源要素配置的市场化,尽力减少或约束各级的资源配置权,完善资源要素价格的市场化形成机制,使市场真正成为资源配置的主体。

  同时,要善于运用宏观经济政策,包括货币供给、利率和汇率等政策手段来调控市场,以市场化的手段,而非来应对产能过剩。让与市场各归其位,“把恺撒的还给恺撒,把的还给”。

  中国经济的产能过剩“”久治不愈,宏观调控一直未能奏效,除了上文的种种,如决策层和经济界对重工业时代前景和市场需求的判断失准,调控政策措施的反市场取向,以及对市场的行政管制和“运动式”整治手段,等等。更为关键在于最近十多年的几轮宏观调控都是治“标”而不治“本”,没有造成当下产能过剩的体制性问题。

  中国经济的产能过剩,既不是市场经济通常发生的那种因经济周期变动而出现的经济现象,也不是十多年前中国曾经出现过的产能过剩。经济周期性原因引起的产能过剩,主要是产能利用率偏低问题,通常出现在经济下行的周期谷底。在中长期经济的潜在增长趋势没有改变以前,随着经济复苏和产能利用率的回升,过剩的产能就会自然消失。当下中国的产能过剩,在经济周期的原因之外,还有更深层次的体制性问题。

  我们认为,中国式产能过剩问题的根源,不在经济,在。其一,全能型的太大。从计划经济时代沿袭而来的各级掌控的资源太多,官员干预投资和经济增长的能力过强。

  其二,多年来实行的P挂帅的政绩考核体系及基于政绩的官员晋升激励机制。这种激励机制客观上把地方的执政目标与当地各种类型的企业的牟利驱动兼容在一起,有效地控制了各级官员的行为选择。因此,地方尤其是一把手们,几乎都拥有发展地方经济并在短期内快速推高P的冲动,竞相把招商引资,或直接投资“大干快上”各种项目作为其制造政绩的手段。

  其三,是中国文化中根深蒂固的地方主义传统。招商引资多上项目促进投资,拉动了P的增长,既可以为官员创造政绩;而经济的增长又可以为地方上增加税收和财政收入,解决就业;同时,官员在招商引资的过程中,通过项目审批,土地、矿产等资源的转移,还可以“寻租”。这真可以称得上是一场各方“共赢”的博弈。有了个人收益和经济的双重激励驱动,各级官员热衷于招商引资或直接投资上大项目,或直接介入市场经营土地、经营城市,以期在短短的任期内快速推动经济规模增长,拉高地方的P,营造个人的政绩工程、形象工程和面子工程。

  为了引进项目快速做大P,各地的地方大员们竞相向企业提供各种资源、税收和财政补贴等种种优惠。土地是地方的第一大资源,为了鼓励企业投资,中国长期实行对工业用地的低价优惠政策。

  在中央致力于淘汰高能耗、重污染产能的情况下,许多内地省区还向这类企业提供财政补贴、电价优惠;在、新疆等地,地方还向引进的大型煤化工企业免费煤炭等矿产资源配套。此外,还有提供的污染治理的低成本。各地钢铁、煤化工、电解铝、重化工等高污染、高耗能的行业,对土地、江河和海洋等自然的污染,触目惊心。

  为了在P政绩锦标赛中胜出,各地官员在招商引资过程中,不惜违法违规,,百姓利益。在涉及土地、环保等事项的审批方面,地方通常采取“变通”方式,网开一面;甚至“上有政策,下有对策”,不惜与企业共谋,规避国家的法律、法规和相关的产业政策。

  近年来发生的一系列土地、评估方面严重违法、违规的事件,如著名的江苏常州铁本钢铁项目等,几乎都有地方有形之手的操控。廉价甚至零地价方式的土地供应,以及税收减免、财政补贴等等,地方各种政策优惠措施,极大激发了企业的投资热情。从国企、外企到民营企业,几乎都拥有四处跑马圈地、扩张产能的强烈冲动。

  道理极简单,在土地和矿产等资源稀缺价格不断飙升的情况下,企业只要有地方提供的廉价土地和矿产在手,即可坐等资源升值稳赚不赔,何必担心产能过剩、产品滞销?!

  显而易见,以来各地之间的“锦标赛”式竞争,一方面为中国经济的增长提供了巨大的推动力,另一方面也使地方之间形成了恶性的招商引资和投资竞争,导致产能扩张难以,重复建设和产能过剩问题越来越严重。

  这就是中国式产能过剩的产生,以及产能过剩与宏观调控循环往复的和经济逻辑。因此,要根治产能过剩这一长期困扰中国经济的,仅仅调控是不够的,必须统筹兼顾,标、本兼治。

  一方面,执政党和要推进科学决策水平,提高宏观调控的艺术,改进调控方法和手段,以市场而不是行政命令的方式,依法调控,科学调控。另一方面,更应中国式产能过剩的体制性根源,深化体制,推进国家制度建设。

  首先,是推进宪制和建设。在针对钢铁等产业的宏观调控过程中,方式屡见不鲜,这正是对于的。“徒有之文,而无之实”正是当下最好的写照。没有的制衡,决策层固然可以对市场进行随意性调控和运动式的整治,地方同样可以“上有政策,下有对策”。

  推进宪制和建设,以公的肆意扩张,将和制度的里。只有在的框架下、在法律的治理下,才会抛弃简单化的行政管控与运动式治理方式,转向依国与依法调控。

  责任建设则是宪制的题中之意。责任既是一种,更是一种制度安排。作为一种,它要求必须回应并积极满足的基本要求,必须承担、、法律的责任,必须接受内、外部的控制;作为一种制度安排,它意味着责任实现的内、外部控制机制。的责任,无疑在于为民谋福祉,而不是简单地创造P。责任、和公共服务型建设进程的推进,必将强化各级官员责任意识、法律意识和服务意识,切实对法律负责,对人民负责,对子孙后代负责。

  其次,是推进各级从生产型、建设型向公共服务型的转型。中国经济的增长模式亟须转型。在中国这样一个主导型的社会,经济转型首先需要转型。

  所谓“转型”,就是要完成从当下的“生产型”、“建设型”向“公共服务型”的转型。转型虽是一项具有高难度和复杂性的世纪工程,其中包括施政的更新、角色和功能的重新定位、机构的精简和调整,以及职能转变和管理方式创新,等等。必须彻底抛弃P,走出发展的迷思,回归经济发展的本真,还利于民,藏富于民,社会。

  中国国土辽阔、地区差异巨大,官员政绩考核体系作为一种激励约束机制,需要在中央与地方的利益博弈中寻求并实现各方利益的平衡。

  现行的政绩考核机制的缺陷,与根深蒂固的地方主义相结合,催生了各级官员和地方的诸多短视行为,无形中消解了国家宏观调控的功效。要矫正和克服由短视所带来的短期化行为和地方主义,需要通过建设的推进,建立起全国统一的市场秩序。同时,重新构建和地方行为的激励约束机制,改进官员政绩考核体系,加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察。降低P和经济增速在政绩考核中的权重,强化对就业、社会稳定和民生改善等其他目标的考核。

  只有完成了从生产型、建设型向公共服务型的转型,才能促成经济结构转型和经济增长方式的转变,从根本上破解产能过剩与宏观调控的。

  第三,重构中央和地方关系,调整和优化“央地”利益格局。产能过剩痼疾难除,其中一大原因就是中央与地方的利益博弈,而“央地”利益博弈的症结就在于财税体制的失衡。

  因此,必须加快推进税收制度和公共财政体制的,切实解决地方财权与事权不匹配的矛盾,妥善化解多年来形成的土地财政依赖症和直接投资形成的巨额地方债务。

  总结以上的探讨,我们认为,过往的宏观调控“治标不治本”,针对产能过剩而推出的政策措施,“头痛医头,脚痛医脚”,甚至不惜以未来的产能过剩来消解当期的产能过剩,以的来左右市场的需求,致使产能过剩问题和围绕着过剩而推出的调控成为一个周而复始的恶性循环。

  要走出这个历史循环,执政党和首先要转变长期以来建设型角色定位和P政绩冲动;同时放弃多年来形成的针对行业发展的宏观调控思,放弃沿袭已久的“产能论”式的调控。产能过剩与否,应该由市场来决定、由市场来消除,而非根据产能来决定行业调控政策和管理手段,否则,钢铁、水泥、有色金属等各个行业的产能过剩问题将远处于无解状态。

  宏观调控的失效并非一个钢铁行业,而遍及“有形之手”所能触及的任何领域。宏观调控对中国经济社会造成的影响极其深远,宏观调控的失效,实质上是由和市场之间关系的失位导致的。在生产型热衷于大规模投资大干快上P的现实下,试图简单地依靠,或者综合运用、法律手段、经济手段来化解产能过剩,显然是不切实际的。

  宏观调控失效问题的症结,不在于具体调控手段和政策的完善程度和合理程度,而在于和市场的关系是否合理,的角色、作用以及职能的定位是否正确。单纯的宏观调控手段上的创新并不能从根本上解决问题。

  简言之,宏观调控失效和失灵的根本原因,既在市场,也在。市场缺陷或失灵要推进经济体制,完善市场体制机制;失灵需要推进和国家制度建设。破解中国式产能过剩,不仅要调控市场,更亟须调控的是。■

  (作者系浙江工商大学公共管理学院院长。原文首发于《学术界》2013年第4期,原题为《中国的宏观调控为什么失灵——以1996年以来中国钢铁产业的宏观调控为例》。经授权刊发。刊发时有大幅删节。)

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